待續的東協新憲

by Shenkun on Friday, 07 March 2008 Comments
2007年11月在新加坡召開的東協高峰會中《東協憲章》揭曉,一如預期地依循保守立場而沒有提出太大的制度變動規劃。

楊昊 撰文 攝影
寫於2007年11月29日
拍攝地 新加坡

2007年的東協高峰會中,與會國一共簽署了幾份重要協議,其中包括了《東協經濟體藍圖宣言》、《東協環境永續發展宣言》、回應聯合國氣候變遷架構綱要的東協宣言以及備受矚目的《東協憲章》。其中尤以《東協憲章》對於組織未來的發展與成員間的互動關係影響最甚。

在2007年1月初揭示的名人小組憲章報告書(EPG Report)中,隱約可見歐盟經驗對東協未來規劃方向的影響,譬如欲建立「東協聯盟」(ASEAN Union)的遠景、欲將東協高峰會制度化為「東協理事會」以及設立三個部長層級的理事會的主張,以及在既有共識決無法順利決議的議題上增設投票多數決的決議機制等宣示,都有歐盟經驗的影子。這些有助於強化區域制度主體性的創新建言,在當時被稱為是「清晰且深具遠見的」的大膽建議。

不過,在11月20日的東協峰會上正式公佈並獲得各國領袖簽署的《東協憲章》,則是由另一個高層工作小組(HLTF)所草擬。很明顯地,這份憲章與名人小組的憲章報告書多有出入,甚至在立場上更趨向保守。這份憲章大致只確立了東協的成立宗旨、互動原則、組織架構、決策與執行過程以及爭端解決等功能性的規範依據。在東協的法律人格、敏感的人權機制(human rights body)以及爭端解決的制度化規範方面,只有原則性地敍述了基本精神。

很明顯地,《東協憲章》所勾勒出的共同體發展基礎,其實迥異於歐盟式的超國家機制建立邏輯。誠如新加坡外長楊榮文所言,就算《東協憲章》旨在確立東協的法律人格,並建立一個以規則為基礎(rule-based)的組織架構,但東協區域整合的發展模式依舊不會與歐盟一樣。最明顯的例子,即歐盟有歐洲法院與歐洲議會,無論在立法與爭端解決方面均可以代表整個聯盟,而這樣的超國家型態的區域化過程,從來就不是東協國家的期待。

嚴格說來,這部《東協憲章》最關鍵的改革倡議,在於明確調整東協現行組織架構,將原有的年度高峰會改為一年舉辦兩次,之後將建立起東協協調委員會、共同體委員會、與不同部門的部長會議。另外,該憲章強化了東協高峰會在決策與爭端解決上的角色,並且強化輪值主席的功能。這可能被視為是東協嘗試跳脫過去鬆散的組織安排,朝向更具有效制度化發展的第一步。

儘管如此,《東協憲章》仍將經過各國國內批准過程才會正式生效,在高峰會上的簽署僅具政治宣示意涵。一旦進入國內認可階段,那麼日前所發生的緬甸問題將成為影響憲章後續批准進度的一項隱憂。日前緬甸已經正式簽署憲章宣言,如果在人權表現上備受爭議的緬甸能被新憲架構所容忍,一方面將大幅度減損這份新憲的正當性,另一方面亦可能引起其他成員國國會與國內的爭議,從而可能為東協憲章的後續發展添上不少變數。
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附加的多媒體:
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