城市新移民︰中國「農民工」

by Pierre on Tuesday, 03 October 2006 Comments
現代化與都市化,促使許多中國農村人口流入城市。
相應政策的闕如,使數以億計的「農民工」在夾縫中掙扎求存。
他們的處境攸關社會未來,更是政府與民間的共同責任。

城市化與流動人口

目前,中國的城市化進程正步入高潮,但對於城市化的理性認知,卻未能與建設速度同步,不少城市(尤其是中小城市)在規劃發展時,僅僅注意到硬體建設,而忽視了人口及文化的轉變。城市化並不僅僅是城市的建設,從某種意義上來說,歸根究柢是「人」的發展,是「人」的城市化──意即城市人口的職業構成、生存狀況、城市文化特徵,以及城市精神等等。尤其對中國這樣一個有著悠久歷史文化的農業大國來說,人的城市化——即從農民轉變為市民——過程是非常艱鉅和痛苦的。因為對個人和家庭來說,這不僅是職業的轉換、文化的轉換、生活環境和生活方式的轉換,還要面臨來自制度排斥的壓力和文化的歧視。而對於國家來說,這種轉變不僅涉及規模龐大的數億人口,還涉及整個國家社會管理體制的變革、國家發展重點的轉移、資源的重新配置、以及政策的調整等等。
由於中國城市化來得太快,國家至今還沒做出「農民市民化」的制度安排;同時建國以來,城鄉二元化體制對農村人口的制度性排斥和源自傳統的文化性歧視也未能得到糾正,因此在城市化進程的社會轉型時期中,引發了一系列社會問題。其中最引人注目的是,在城市中出現了一個龐大的特殊群體——不流動的「流動人口」和既非農民、也不全是工人的「農民工」。

非農非工的「邊緣人」

二○○四年十一月,國家人口和計劃生育委員會宣布:中國城市中已有一‧四億流動人口。這意味著城市裡幾乎每五人中就有一人不是本市戶口。這些流動人口中,來自農村的人口占了絕大多數,他們被通稱為「農民工」,或簡稱「民工」。其實,這些流動人口中有相當多數是「不流動」的,只是因為他們沒有城市戶籍,哪怕他們已在城市生活、務工經商多年、甚至已在城市成家立業,卻仍然被視為「流動人口」。事實上,他們中的絕大多數人早已不是農民,但也並不全是工人。他們中有企業工人、事業機構和公司職員、小業主和私營業主、做買賣的商人、自由職業者、流動打工者、從事家政、餐飲、美容理髮、修理、勞務、教育文化等各種服務行業的打工者,以及在各種機構公司裡的臨時工、保安…等。他們雖然有「農民」的戶籍,卻不從事農業生產,絕大多數也沒有農業勞動的技能和經驗,一旦回到農村,他們同樣面臨著「下崗再就業」的困境。雖然他們的職業、崗位不同、獲取報酬的途徑不同,但他們的勞動方式和生活方式已經基本「城市化」或「邊緣城市化」。僅僅是因為沒有城市戶籍,他們不能稱為「居民」,但也絕對不再是「農民」。

體制外的城市居民

由於缺乏「市民化」的制度安排,「農民工」和「流動人口」目前仍然處於國家社會管理體制的邊緣,億萬的「農民工」已經造成中國公民中的隔閡和分裂。一‧四億人口在城市裡生活和勞動,卻不被承認是「城市居民」;由於沒有城市戶籍,他們被排斥於體制所提供的公共服務之外,使得他們的生存與發展狀況與城市居民之間存在著巨大的差距。他們很難得到政府的公共服務,也未被納入城市管理體制內。從長遠角度來看,城市發展規劃中若沒有對人口城市化的安排,將預示他們今後的生存狀況很難隨著城市發展而得到改善。
缺乏對人口城市化的規劃,反映了「農民工」將面臨制度的排斥。按照紀登斯(Anthony Giddens)的理論,社會排斥是指「個體有可能中斷全面參與社會的方式」。由於我國的城鄉二元體制,農民工因為離開農村而中斷原有(在農村時)的社會參與,而制度又沒有為他們進入城市政治、經濟、文化等領域提供合法而正式的參與途徑,他們只能利用體制和政策的空缺尋找生存空間,因此他們的生存空間被學術界稱為「體制外社會」。雖然他們也在城市裡生活勞動,為城市發展提供不可替代的貢獻,卻在各方面受到制度的排斥。

政治參與的孤兒

在政治方面,他們沒有在居住地的選舉權和被選舉權,沒有進入政府公務員序列的機會,因而在政治舞台上沒有代表他們利益的聲音。他們的訴求無法得到當地政府的回應,就連一些涉及他們切身利益的決策過程也無法參與。以目前頗受關注的「民工子女學校」為例,雖然溫家寶總理也做出「同在藍天下共同成長進步」的指示,但是現有的教育體制卻剝奪了民工子女受教育的機會。一些城市近年也推出「接納外來人口子女在城市就學」的政策,但決策過程卻完全沒有當事人的參與,甚至沒有調查或聽取當事人的訴求。經常有招收流動人口子女的「非法學校」被停辦和強制拆除的事件發生,但是「非法學校」為什麼能夠存在?為什麼有這麼多學生?為什麼屢拆屢建?有關部門很少聽取當事人的訴求。農民工和子女渴望在城市接受教育的呼聲,很難從政府得到積極的回應,更無從得知來自政府部門的資訊。很多家長都是在學校被關閉或拆除以後,才知道他們的孩子不能在城市上「非法學校」。因為缺乏政治參與機制和途徑的制度安排,類似這種針對「農民工」的政策,往往也無法真正解決實際的問題。

經濟、社會與文化的排斥

經濟方面的制度排斥,表現在農民工及其家庭不能全面參與城市的生產、交換和消費等經濟活動。例如在就業市場上,農民工無法獲得與市民平等的就業機會,多數人只能從事一些高勞力低報酬的勞動、缺少職業培訓和保護的服務工作、自謀生路的自由職業等。他們的工作往往不穩定,收入也不穩定,一旦發生勞資糾紛,也難以獲得法律保護。受到經濟收入的制約,農民工也遭到消費市場排斥,他們中的多數人只能住在城郊結合部的簡易房,購買廉價商品,維持低水平的消費。在購房、購車、借貸等消費活動中,也會受到歧視。
社會公共服務方面的制度排斥,最典型的還是農民工無法接受義務教育。城市不能保證農民工都能享有《憲法》賦予每個公民接受教育的權利,以及《義務教育法》賦予其子女接受免費義務教育的權利,使農民工及其子女失去今後發展的平等機會。另外,農民工也無法享受政府提供的公共服務或救助如「低保」(城市居民最低生活保障制度)、醫療、養老、扶貧、濟困等等,他們在城市裡遭遇的一切困難,只能靠自己解決。
至於文化方面的排斥,則表現在農民工沒有參與社會文化活動與社區生活的機制和途徑,與城市社區成員的聯繫很少,很難參與文化的交流、分享城市文明,進而無法向城市主流社會所認可且占主導地位的行為、生活發展方向靠攏。

縫中求存的法外之民

城市對農民工的制度性排斥,使他們成為邊緣人,即使憑著自己的努力勞動在城市裡落腳、謀生,發展多年且具一定資產,只要未擁有(通過購買或獲得)城市戶口,他們就無法改變身分,也無法獲得和城市居民同樣的政治和經濟待遇。另外,由於農村戶籍的緣故,他們還得多承擔稅費,用他們的話來說是:「兩處納稅(農業稅、工商稅),三處交費(村、市場、住地)」。儘管他們為國家繳了稅,為社會提供了服務,為城市創造了就業崗位…但這些貢獻有相當部分沒有進入國家的統計範疇,因此他們的經濟活動基本屬於「非正規經濟」。他們的聲音很微弱,他們的貢獻難以得到社會的認可,他們的處境也很難被關注。就這個意義上來說,他們是弱勢群體。
值得注意的是,正是這種社會管理缺失,給了他們一個相對寬鬆的發展空間,使他們憑藉自己的社會資本,利用轉型時期的體制和政策空隙,在社會排斥下仍然開拓出自己的生存空間。然而,也正因這個生存空間是社會管理缺失的產物,國家的法律法規、方針政策乃至社會控制在此也同樣缺失,目前城市發展中的社會問題,如製假售假、不法交易、違法建築、非法經營等等多發源於此。特別在進城的農村人口聚居地區,由於缺乏管理和監督,居住於此的居民行為遠離主流控制,造成賭博、吸販毒、嫖娼賣淫、非法同居、不法經營、不按規定及時辦理暫住證、「超生」(違法生育第二胎)、亂倒垃圾、違章搭建、偷盜等等現象比比皆是。
按規定,生活在這些社區的人們應該接受社區與派出所的雙重管理,如:暫住登記、治安、糾紛等由派出所管理;清潔衛生,計劃生育、房屋出租等則由社區行政(街道或村、組)管理。但事實上,社區管理只是針對擁有本地戶籍的房屋出租者,而對沒有本地戶籍的租住者沒有管轄職責,自然無法直接聯繫。長期以來,城市未把流動人口和暫住人口納入管理範圍,因此無法對他們進行統計調查,導致對這些已在城市生活、近兩億公民的實際情況,幾乎沒有任何官方的統計資料。

何日能成為「新市民」?

儘管農民工進入城市只是為了謀生,然而國家的發展也需要大量的農村人口轉變為城市人口,為城市發展提供源源不斷的勞動力。已經在城市生活的農村人口,事實上已經成為城市的新成員,按照國際慣例,他們是「城市移民」,城市的發展有必要把他們納入規劃。把人口城市化納入城市的發展規劃、由城市政府為新移民提供參與社會的途徑、從制度上消除對他們的排斥、保證他們能夠全面參與社會,進而保障他們的公民權利,是政府不可推卸的職責。
令人欣慰的是,近年來政府已開始著手解決農民工的問題,從總理親自為農民工討工資,到北京市取消限制外來人口的規定…諸多跡象顯示,農民工的問題已經開始列入政府的辦事日程。某些城市已經把定居城市的農民工稱為「新市民」(例如無錫的『新無錫人』),開始給予他們市民待遇。雖然這樣的城市還不多,但隨著政府「以人為本」科學發展觀的貫徹落實,我們相信,農民工的市民化問題將在近期內獲得突破性進展。城市裡數以千萬計的「農民工」將逐步轉變成「新市民」,而「農民工」最終將成為中國城市化進程中的歷史名詞。

【人籟論辨月刊第17期,2005年6月】

附加的多媒體:
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