他們說:這就是民主

by on Tuesday, 31 May 2011 Comments
2010年11月,緬甸舉行關鍵大選,結果由軍方轉型的政黨囊括大多數選票,組成「民主」政府繼續執政。歷經選舉洗禮的緬甸,是就此邁向民主化?還是掉入一個更難掙脫的陷阱?


緬甸在1948年1月4日獨立後,便陷入少數民族武裝獨立運動與政府鎮壓行動的衝突內戰中。1962年,軍事強人尼溫領導的政府以四斷策略(Four Cuts)──切斷反抗軍的糧食、經費、情報與人員增補──來打擊各個反抗軍勢力。此舉造成大批難民逃往深山與泰國邊境躲藏。隨後,尼溫宣布將「緬甸式社會主義」(Burmese Way to Socialism)列為國家政策,但這個政策不但無法振興經濟,反讓聯合國在1987年宣布緬甸為最低度發展的國家之一。


被遮蔽的民主曙光

1988年8月8日,一群學生走上街頭要求實行多黨制,他們認為單一政黨領導的軍政府是緬甸經濟破敗的主因。這些學生遭受鎮壓、有超過三千人被殺害。事件過後,學生組織全緬甸聯邦學生聯盟(All Burma Federation of Students’ Union, ABSFU)。在一場公開活動中,翁山蘇姬也現身發表演說。

1988年的民主運動迫使軍政府──緬甸社會主義綱領黨(Burma Socialist Programme Party, BSPP)重組為「國家法律與秩序重整委員會」(State Law and Order Restoration Council, SLORC)。SLORC並允諾在1990年舉行多黨選舉以還政於民。

為了勝選與繼續軍事統治,SLORC做足一切準備,包括執行戒嚴法、審查所有參選政黨與選舉刊物、禁止國際媒體採訪觀察、不允許五人以上集會等。SLORC甚至在大選前就先軟禁「全國民主聯盟」的領袖翁山蘇姬。儘管如此,翁山蘇姬所領導的NLD仍獲得83%選票,其他民主派總共得到15%選票,SLORC化身的國家統一黨(National Unity Party, NUP)則僅獲得2%。

選舉結果讓軍政府感到震驚,他們先指控選舉有弊端,隨後提出需召開國民大會以制定新憲法,經全民複決通過後,再將權力交予民主黨派的政治議程。可是,從1993年2月首次國民大會至2003年軍方提出民主路線圖為止的十年,都沒有制定出憲法(註1)。後來,軍政府於2003年8月承諾,一旦憲法制定完成並順利舉行民主大選,就會還政於民。


03_04新憲法難產,舊政府難去

為了實現民主路線圖,已更名為國家和平發展委員會(State Peace and Development Council, SPDC)的軍政府於2007年7月18日召開最後一次國民大會,對新憲法進行最後審議。9月,一部耗時十四年的憲法終於制定完成。之所以需耗時十四年,SPDC提出一個讓人啼笑皆非的說法:「緬甸必須起草一部經得起時間考驗的偉大憲法,而偉大的憲法不可能在短時間內制定完成。」2008年4月,緬甸新憲法公民複決委員會宣布,5月1日對《聯邦共和國憲法草案》進行全民複決,並於2010年大選結束後,正式將國家權力交予民選政府。

由憲法制定的程序與內容來看,SPDC提出的是以延續軍事政權生命為目的民主路線圖。首先,起草憲法的國民大會缺乏強力民主派的參與。參與憲法起草的其他政黨及停火組織,多半是無實力撼動軍政府統治的團體和不被普遍認可的民主派。其他具有實力的政黨,如曾在1990年大選獲得壓倒性勝利的兩大民主黨派NLD與撣邦民族民主聯盟(Shan Nationalities League for Democracy, SNLD),則未受邀參與制憲。

其次,憲法不合理地保障軍方勢力,並透過「NLD條款」排除1990年崛起的民主勢力。根據新憲法,緬甸國會分為人民院(Pyithu Hlutaw, People’s Assembly)與民族院(Amyotha Hluttaw, National Assembly)(註2)。制度設計雖符合民主國家的兩院制,但人民院440席中的110席是軍方保留席次,民族院168席中則須保留56席給軍方。至於各邦/區議會,也須為軍方保留25%的席次。國會與邦/區議會的軍方代表,則由國防部長直接任命。

在軍方握有1/4保障席次的情形下,一旦其餘多數代表是來自與軍方關係密切的政黨,總統與副總統就非軍方莫屬,未來的政府也難脫獨裁陰影。此外根據憲法,曾有犯罪或坐牢紀錄者,不能擔任國會議員與正副總統。由於1990年崛起的民主勢力中,大部分重要人士都坐過牢,他們自然不能參與此次大選。新憲法還規定未來總統必須有「政治、行政、軍事和經濟方面的經歷」,必須在緬甸生活二十年以上,他/她的配偶與其子女的配偶也都必須是緬甸公民。這條規定顯然欲排除翁山蘇姬再次站上全國政治中樞。


大選延續獨裁政權

為了實踐此種緬甸式民主(Burmese Way to Democracy),軍政府企圖化身文人黨派參與選舉,替新政府穿上民主外衣、製造合法地位。如前總理丹瑞(Than Shwe)及許多軍政府部長紛紛卸除軍職,加入聯邦團結發展黨(Union Solidarity and Development Party, USDP)、投入選舉。同時,為了延續獨裁政權的壽命,軍政府也發展出一些手段。

首先,他們下令整編停火武裝組織並關閉口岸。軍政府自1989年開始,便陸續和十六個少數民族武裝組織簽屬停戰協定,允許停戰組織依照自我管理原則,管理停戰前所控制的地區。自宣布大選後,緬甸各處就加強安全措施,各大都市隨時可見軍警在街上巡邏。緬甸政府也關閉數個泰緬邊境口岸,避免流亡在泰國的反對人士,與緊鄰泰國邊境游走的反政府武裝團體趁機策畫反抗行動。

其次,軍政府放寬身分證申請限制,以增加選民人數。他們讓過去曾經申請身分證被拒絕者,都可在選前再次申請獲得身分證,以讓眾多的「人民」投票。再來,緬甸軍政府甚至允許提前投票的規定──投票日當天須負擔安全任務或投票所監票任務的軍警公務員,可以事先投票。曾參與台灣自由緬甸網路(Taiwan Free Burma Network)工作的緬僑丹青(化名)認為,投票日當天或許可以投給民主黨派候選人,但事先被帶往投票所投票,選票便有曝光的可能性。這種作法的目的便是利用這些公務員恐懼選票曝光的心態,迫使他們事先投給USDP或其他支持軍政府的黨派。


抓住一線希望

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或許這是場精心策畫的遊戲,但軍政府及USDP並非這場遊戲的唯二玩家。除USDP外,尚有37個政黨參與此次大選,這37個政黨並非全都是軍政府的鷹犬爪牙。最值得注意的,就是由NLD改組的「全國民主力量黨」(National Democratic Force, NDF)。

SPDC曾表示,NLD如果想參與大選,就必須開除翁山蘇姬黨籍。NLD曾在2009年4月開會討論是否該為了參與選舉而放棄翁山蘇姬。由於翁山蘇姬是民主的精神領袖,若開除她的黨籍參加大選,等於承認軍政府軟禁翁山蘇姬的合法性,也否定1990年後民主派人士所犧牲的自由與生命的意義。NLD決定拒絕政黨重新登記。但NLD內的青壯派也另外成立NDF投入大選。

撣民族民主聯盟(Shan Nationalities League for Democracy, SNLD)為緬甸第二大反對黨。它的黨主席昆吞烏(Hkun Htun Oo)被控「叛國」而遭判刑95年。由於該黨也被禁止參選,前秘書長艾保(Ai Pao)乃另組撣民族民主黨(Shan Nationals Democratic Party, SNDP)投入此次選舉。囊括開國元勳第二代的聯合民主黨(United Democratic Party, UDP)以及代表1988年民主運動的88學生世代等民主黨派也都參與此次大選。另外,超過二十個代表主要少數民族的政黨也登記投入選舉。

民主派人士決定參與大選的原因,就如同在台灣留學的緬甸學生丹陽(化名)所言:「現在已經不是反不反的事情了。他就是要這樣搞,已是個事實。不參加大選,就完全沒有發言機會,參加了,哪怕只有一席,也有一席的發言權。」


爭權奪利各有盤算

翁山蘇姬在1991年獲諾貝爾和平獎,成為緬甸的民主希望。如果沒有她,NLD恐怕早已分裂甚至解散。但她現在已超過六十歲,近年來更頻頻傳出健康不佳的消息。而NLD長期遭到打壓,活動能力與黨員人數均不斷下降,第一代領導人多數遭監禁或流亡海外,垂垂老矣。根據《南風窗雜誌》報導,NLD的黨員人數,已從250萬減少到25萬,「除仰光省外,其他各地基層的活動基本上陷於癱瘓。」

另一方面,儘管緬甸民主黨派的確均以追求民主為己任,並奉翁山蘇姬為民主正宗。可是,就如同許多新興民主國家,檯面上許多人物更在乎民主旗號背後的權力與資源。翁山蘇姬的表兄盛溫在美國成立流亡政府,二十多年來募了大筆款項卻一事無成,即是一個典型例子。一旦翁山蘇姬離世,恐怕無人有能力整合各自打著不同算盤的眾多民主黨派。


05_02夾縫中尋找出路

有趣的是,2010年大選的「必須舉行」,某個程度上是來自於中國的壓力。中國政府不在乎緬甸是否真的追求民主,但它關切緬甸的「穩定」。因為中國需要緬甸牽制印度在東南亞的勢力。此外,中國在緬甸進行天然氣管、水庫等基礎建設,這些基礎建設幾乎都位於或經過少數民族地區,而這些地區中許多仍為反抗軍與政府軍的交火區。只要緬甸的「民主政府」順利組成,就更有正當性鏟除武裝反抗勢力。在軍事資源泰半為中國支援的情形下,緬甸「必須」進行「民主大選」。

在國際政治的現實制約下,參與大選或許是許多民主人士不得不然的決定。

然而,大選結果似乎早在憲法制定時便已決定:USDP獲得超過80%選票、加上憲法保留給軍方的席次,讓現任總理單瑞「依照民意」順利登上總統寶座,而兩位副總統也在「民之所欲」的情形下,由另外兩位武夫擔任。不過,在泰緬邊境從事民主運動的異議人士表示,政府內也一直存在著鴿派,希望能與民主派共治。某位民主派人士也認為,此次大選是個機會,讓民主派重整力量、思考與鴿派合作,逐步帶領緬甸邁向真正民主的可能性。當然,「這不意味激進抗爭路線不重要。抗爭可以持續讓國際社會施壓SPDC,令其遵守自己所制定的遊戲規則。激進派與溫和派各自扮演自己的角色,或許有機會改變緬甸政治現況。」





註釋

註1

根據民主路線圖,緬甸的民主進程有七個步驟:再次召開國民大會、思考達成規訓民主(disciplined democracy)的所有方式、依國民大會訂定的原則起草憲法細節、舉行公民複決以通過憲法草案、根憲法舉行選舉並組成國會、依憲法召開國會、以及選舉國家元首,組成新的現代民主國家。

註2

人民院是各鄉鎮依人口比例選出,代表人民;民族院則是各民族邦(State)及區(Division)選出。


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更多精彩內容,請見2011年六月號,第83期《人籟》論辨月刊

6月-咫尺天涯東南亞

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Zhong-qi Zhao (趙中麒)

趙中麒,因參與台北海外和平服務團(TOPS)泰緬邊境援助難民工作而接觸緬甸政治與國際人道援助等議題。曾任職於曼谷Focus on the Global South。目前為國立中山大學公共事務管理研究所約聘助理教授,教授多元文化主義、非營利組織管理等課程。

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