迢迢千里路:回顧環運三十年

by on 週日, 05 十二月 2010 評論

台灣環保運動走了卅年,靠著許多人的努力投入,才畫下如今一道進步的軌跡。蘇花公路環評案的爭議,只是另一個奮鬥的起點。

近日沸沸湯湯的蘇花改環評案於十四天內初審通過,很可能創下史上具爭議性重大開發案環評最快通過的紀錄。梅姬颱風重創蘇花公路所造成嚴重傷亡固然令人遺憾,但花蓮縣傅崑萁縣長將錯怪在環保團體身上,其實是讓重大政策的理性討論失焦。事實上,災難源自於道路規畫單位將近十年的怠惰,未認真做地質調查,才造成今日不論是蘇花高或蘇花改,都因地質疑慮遲遲無法釐清而備受爭議的局面。在把責任歸咎於無辜的環保團體前,台灣社會更該檢討、追究統籌交通建設的交通部的責任。若台灣社會能意識這個思考焦點的轉移,那麼這便代表了卅餘年來的環保運動,已進展到一個令人既喜且憂的階段。

 

從禁錮到崛起

環境運動,正當性,合法性,環境影響評估法,環評訴訟話說我曾經聆聽反核運動前輩台大化工系施信民教授訴說早期環保運動的辛苦。遠在兩蔣戒嚴時代,為避免動輒言論賈禍,保育人士上山下海、用鏡頭捕捉呈現大自然之美,再對照砍伐森林後山坡光禿與清澈河流瞬間泥濁的畫面,希望藉由沒有文字的影像,「感動」兩蔣主動停止或放棄某些破壞自然生態的政策與作為,及下令禁止或取締民間不當或非法破壞生態的行為。此階段的運動訴求,可說是以「生態保育」為主,偶而穿插「反公害」的活動。

經濟發展雖然讓台灣國民所得快速大幅提高,但所付出環境污染的代價,卻也逐漸顯露。1987年7月15日解除戒嚴前後數年,民風漸開,知識分子以及政治上的黨外人士逐漸投入各種社會運動,促成台灣社會運動的蓬勃發展,除街頭抗議外,也開始針對運動的議題提出論述。

此期間的環境運動,包括1985年開始反核四;1986年鹿港反杜邦;1987年後勁反五輕、宜蘭反六輕、新竹李長榮化工圍廠;1988年搶救森林,禁伐天然林;1993年反高爾夫球場運動、反美濃水庫與瑪家水庫的興建;1994年反濱南工業區與台中縣反拜耳;1995年修訂野生動物保育法;1998年搶救棲蘭山檜木林等,可說是以「反公害」為主,「生態保育」為輔。其中又以1987年6月12日開始長達數年圍廠抗爭,迫使當時行政院長郝柏村於1990年9月13日南下夜宿後勁民宅,翌日早上邀請30位居民代表溝通,嗣由當時經濟部長蕭萬長在9月21日宣佈動工並承諾25年後遷廠的「高雄後勁反五輕運動」,最為典型。

 

依法行「正」

《環境影響評估法》1995年正式引進台灣後,凡是重大開發案,因影響層面廣,幾乎都必須進行環評審查程序,等於正式開啟一道讓環保團體和公民可以直接參與行政程序的大門。起初,官民雙方仍在摸索環評程序如何進行與參與,此時環保團體與民眾提出的論述,主要從開發案的「正當性」加以質疑。但正當性問題如水資源分配的合理性、森林保育的重要性、高污染工業(經濟發展)與農作物安全、民眾健康(環保)的輕重緩急等,涉及價值的判斷取捨,由於官員握有較完整的資訊,因此政府機關較為有恃無恐。唯一可喜的現象是,地方民眾已逐步與都會型環保團體開始接觸和合作。

1993年前後,國內興起一陣高爾夫球場興建熱潮,動輒將整座綠油油的青山剃光頭,任令風雨沖刷表土,污濁河川水源,環保社運人士無法忍受青山綠水變色,遂成立反高爾夫球聯盟全面迎戰。當時主管高爾夫球業務的教育部編了一部「高爾夫球場管理有關法令彙編」供業者參考,不意被環保人士取得後,間接滋養了環保人士的環保法令知識。加上後來逐漸熟悉環評程序的運作,於是環保團體的論述,從此由開發案的「正當性」跨入「合法性」的範疇。對於理論上必須「依法行政」的行政官員,「合法性」的質疑,比起「正當性」的挑戰,其嚇阻效用顯然遠大得多。新竹的杜文鉁先生,是將該法令彙編加以系統性分析、解讀與運用的第一人。相對其他來自不同專業領域的環保運動人士而言,筆者因為法律背景,躬逢趨勢演進到此,恰好得以迅速提供環保團體在法律論述的協助。

 

政商合謀新戰場

環境運動,正當性,合法性,環境影響評估法,環評訴訟早期廠商投資設廠,基地的選址在環境面的評估較為輕率馬虎,加上行政官員確實比較「依法行政」,一旦被明確指出某一開發案違背某一法律規定,便不敢輕率予以通過,企業的投資風險與設廠行政審查期程因而大幅增加,於是企業轉向政府施壓,威脅出走。政客囿於經濟發展的迷思或為維繫政權,遂逐漸向企業低頭,任其予取予求,遠從十餘年前台塑集團轉戰到雲林麥寮的六輕廠,到目前正在上演的中科三、四期、國光石化等開發案,都是典型案例。從此,審查開發案環評與土地使用分區變更與開發許可的各項迷思或為維繫政權,遂逐漸向企業低頭,任其予取予求,遠從十餘年前台塑集團轉戰到雲林麥寮的六輕廠,到目前正在上演的中科三、四期、國光石化等開發案,都是典型案例。從此,審查開發案環評與土地使用分區變更與開發許可的各項行政程序,便開始配合企業設廠期程需要而放水。

然而幾年磨鍊下來,環保團體與民眾各種環保專業知識已大幅提昇,其中諸如台灣環保聯盟、台灣生態學會的總會與各地分會團體負責人或主要幹部,甚至都有碩、博士學位,不僅專業知識足,同時也更熟稔各類行政程序的審查流程。面對上述違法放水現象,環保團體與民眾,在行政程序力阻不成後,開始結合環境律師轉向司法尋求正義。

 

空殼子環保署

環境訴訟類型,迄今主要集中在對環評結論的行政訴訟。究其原因,一方面要感謝環保署在環評審查程序的政府資訊公開與開放民眾參與的程度,迄今仍是行政院各部會中做得最好的機關;另一方面政府把重大經濟建設計畫中政府應對環境把關的責任,全推諉給幾乎是在行政院各部會中敬陪未座的環保署,加上環評委員會組成結構性制度使然(政府官員占三分之一,另外三分之二的專家學者亦由含經濟、交通、內政等部會在內的官員組成的遴選委員會負責遴選,「意見多或不聽話」的專家學者,自然難以獲選或續任),讓環保署完全無法發揮環評制度應有的客觀、科學精神,在環評程序中嚴格把關,反而配合放水(此種情形在縣市政府辦理環評的開發案,更加惡化),以致於越是重大的開發案,越禁不起司法的檢驗。但因為司法過往對環評制度的陌生,環保團體與民眾歷經將近十年的努力奮鬥,才成功搶灘。

為方便介紹環評訴訟的奮鬥歷程,容筆者先舉大家較熟悉能理解的案例說明。在交通違規的案件,警察開違規罰單交給違規的駕駛時,那張違規罰單是一項「行政處分」,而違規的駕駛乃此行政處分的「相對人」。違規駕駛如果不服,可以循行政救濟程序維護自己的權利。這樣的結構,看似簡單,但在環評訴訟的過程,卻是滿佈荊棘。

 

環評訴訟困難重重

enviromental_3首先,在2001年,台灣第一例由當地居民對開發案環評結論不服提出行政救濟的「雲林縣林內焚化爐興建案」,在訴願與高等行政法院第一次裁定,都認為環評只是做為目的事業主管機關是否發給開發許可的參考,不是行政處分,不可以直接提行政救濟。當地居民不服,抗告到最高行政法院後,環評結論才被認為是行政處分。緊接著第二道難關是,環評縱使是行政處分,但它的相對人應該是「開發單位」,當地居民不是相對人,如何提行政救濟?後來,最高行政法院認同環評制度是一項環境風險評估與預防機制,兼有保護開發案周邊居民的規範目的,當地居民雖然不是「相對人」,但屬於環評法所預定保護的「利害關係人」,所以也有權可以對環評結論打官司。

而在當地居民克服了重重困難,並在2003年經高等行政法院重審此案後,焚化爐卻已興建完成98.75%,所以該法院雖然認為環評結論違法,但仍引用行政訴訟法第198條規定,以維護公益為由,只宣告違法而不直接予以撤銷。此與馬英九總統在2010年8月19日全國工業發展會議上,首次針對中科三、四期環評爭議事件,發表法官應該依該法條考量更大的公共利益而不應撤銷違法的行政處分,以保護投資廠商信賴利益的看法完全一致。

當地居民因為環評沒有被撤銷自然不服,雲林縣政府因為環評被宣告違法也不服,雙方都上訴,最高行政法院再度廢棄原判決發回更審的96年判字第1601號判決,有這麼一段理由,正好可以原封不動搬來回應馬總統那段談話。它的大意是,廠商的興建成本,不能直接與公共利益畫上等號;行政處分如果違法就應該予以撤銷,至於會否產生國賠,則是另一回事,否則豈非違法的行政處分,皆可就地合法?從政府對中科三、四期環評訴訟與國光石化設廠的立場,可以清楚知道馬英九總統仍以經濟發展至上,才會說出早在2007年9月就有司法判決足以使他的法律見解完全站不住腳的話。

 

當司法槓上環評

經歷上述長達7年的奮鬥之後,司法終於在2008年1月31日針對中科三期七星農場的環評訴訟,做出史上第一例撤銷環評結論的判決。乍看之下,猶如大地驚雷,對身處中央的環保署而言,更是晴天霹靂。但讀者如果細心地從上述民眾突破環評訴訟難關的過程加以觀察,其實可以很清楚地看出司法對環評見解演變的發展脈絡。

緊接在中科三期的環評被撤銷之後,台東杉原海岸的美麗灣渡假村、前述新店安康與新竹橫山等案的環評也陸續被撤銷,中科三期更在2010年1月21日由最高行政法院駁回環保署上訴而確定。然而環保署與國科會均拒不命中科管理局停工,后里居民不得已再聲請應停止實施開發行為的假處分與停止執行,亦均獲准,只是行政機關在法院命應停止實施開發行為(依環評法第四條第一款規定,包括從規畫、進行到完成後的使用)後,卻硬拗出「效力不及廠商」、「停工不停產」等不尊重司法、破壞憲政體制的說法,信誓旦旦地宣稱抗告勝訴的機率很高,但提出抗告後,卻都遭到最高行政法院迅速地駁回。中科三期因此又創下公益色彩濃厚的環評訴訟,聲請暫時權利保護獲准並確定的先例。

 

明天過後

中科三期可以說是截至目前為止,我國環評訴訟中最經典的案例,法律學者、行政法學者與社會學者幾乎都非常關注其社會脈絡與司法實務的後續發展。此案也給了環保團體和民眾莫大的鼓舞,成為環境運動從街頭抗爭轉型後的典範。然而面對層出不窮的開發案,現有滅火式的環保運動,讓人力財力都極為困窘的環保團體疲於奔命,人員折損快速。有鑑於此,717凱道守夜後,已有部分資深的中生代環保人士開始籌劃環保運動的二次轉型,請拭目以待。

環評訴訟的奮鬥過程,血淚斑斑,最令人敬佩的是勇敢對抗政府與財團的各地自救會民眾。筆者曾在這條路上,孤獨漫長地走了十年,喜見近年陸續有更多熱心律師加入,也深刻體驗到大勢所趨的不可逆,雖然目前仍是小人當道,但堅信在經過全球氣候變遷下的環境意識大潮流沖滌後,土地倫理的亮節終將重現。蘇花公路的環評案,將只是另一個奮鬥的起點。


 

 

註釋

文中所提早期環保運動的詳細內容與經過,有興趣的讀者請參施信民教授主編《台灣環境運動史料彙編》,2006年6月,國史館出版。

 

攝影 / 潘小俠

 

 

本文亦見於2010年12月號《人籟論辨月刊》

cover_supersmall 
 
想知道更多精采內容,請購買本期雜誌!
您可以選擇紙本版PDF版
 海外讀者如欲選購,請在此查詢(或訂閱全年份
 
 
Shun-Kui Chan (詹順貴)

台大法律系畢業。以法律為武器,長期參與台灣環境保護運動,被視為環境律師,現為中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會主任委員、元貞聯合法律事務所律師。

捐款

捐款e人籟,為您提供更多高品質的免費內容

金額: 

事件日曆

« 十一月 2009 »
星期一 星期二 星期三 星期四 星期五 星期六 星期日
            1
2 3 4 5 6 7 8
9 10 11 12 13 14 15
16 17 18 19 20 21 22
23 24 25 26 27 28 29
30            

目前有 3679 個訪客 以及 沒有會員 在線上