被隱匿的氣候難民

by on 週三, 30 十一月 2011 評論

氣候變遷帶來了嚴重的自然災害,也侵襲人們的生存環境,有些人因此被迫放棄家園,另覓安身之地。專家預估在2050年,全球將有2.5億至10億人會成為流離失所的氣候難民。但截至目前為止,人們卻未能採取實際行動,而只是坐視問題不斷擴大……

(攝影 /pizzodisevo)

新身分的誕生

「環境難民」一詞出現於1984年,由當時的聯合國環境規畫署(United Nations Environment Programme, UNEP)專家辛納威(Essam El-Hinnawi)提出。

根據他的定義,環境難民是「任何因為自然或人為因素導致環境劇變、生存受威脅而被迫暫時或永久離開原始生活環境者。」而這個用法與目前環保團體所使用的「氣候難民」一詞,意義相同(註1)。

隨著國際對氣候變遷的關注,關於氣候難民的討論也與日俱增。1990年,聯合國跨政府氣候變遷小組(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)確認氣候變遷可能影響人類的遷徙行動。該小組指出,數以百萬計的人可能會因海岸線侵蝕、海嘯與農業機制的毀壞而被迫遷移。若他們因此無法繼續在原生國生活,就必須思考跨國安置的必要性。

2000年以後,因氣候變遷所造成的「難民問題」,更逐漸被國際社會確認。例如,聯合國人權倡議與保護次委員會(UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights)便於2005年要求聯合國人權委員會任命一個特別報告小組,以「廣泛研究由於環境因素造成國家或領土消失的影響,特別是對原住民的影響。」2009年,安南(Kofi Annnan)在擔任全球人道論壇(Global Humanitarian Forum)主席時曾指出「上百萬人已經因為氣候變遷而流離失所,而這種情形未來將更嚴重。」


舊制度忽略新問題

雖然氣候難民日益受到重視,迄今卻仍缺乏一個具權威的國際機制,專門負責規畫氣候難民的安置與援助等議題。根據跨政府氣候變遷小組的報告,2009年,全球有近5000萬人因自然災害而被迫離開家園,如果任由氣候暖化,因氣候變遷所導致的自然災害,可能在2050年以前造成2.5億至10億人流離失所。

即使如此,主管規畫難民安置與保護的聯合國高級難民公署(United Nations High Commission for Refugees, UNHCR)的發言人戈丁荷(Luiz Fernando Godinho)仍認為,因自然災害或氣候變遷而流離失所者,應該被稱為「環境移民」,因為這些「移民」不是由於「迫害者」而流離失所,但迫害者的有無,卻是界定難民的依據。

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難民公署之所以嚴守「迫害者判準」,顯然是歷史的遺緒。根據聯合國1951年《關於難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugee)的定義,難民是「居住在其民族所屬國家以外的人,由於種族、宗教、民族、特定社會團體成員或政治意見,有確切理由害怕受到迫害,以致無法或不願得到原生國的保護;或是,沒有國籍、因上述事件而住在原居地以外的國家,以致恐懼而無法或不願意回到原居地者。」


成為「難民」的條件

在此定義中,「迫害者」的存在與否,是定義流離失所者是否為難民的先決條件;至於迫害的原因,則可能有種族、宗教、民族、特定社會團體成員及政治意見等。不過,因為二次大戰後,歐洲國家急於重建被毀壞的社會與經濟,因此他們在此定義中設下了時間和空間的限制──僅有1951年以前,發生在歐洲、由於上述原因所造成的失根浮萍才得以被稱為「難民」。顯然,這是一種歐洲中心主義的定義。

隨著冷戰對峙,以及殖民地獨立後爆發的內戰等衝突,越來越多人被迫離開家園。他們不一定在另一個國家漂泊,也不一定不願回到原居地(國),更重要的是,新的流離失所者不是在歐洲地區,他們廣及非洲、亞洲與拉丁美洲。此情形突顯1951年《難民公約》的不足,促使聯合國在1967年訂定《難民地位議定書》(Protocol Relating to the Status of Refugees),擴大《難民公約》的適用時間與地區。

衝突最多的非洲與拉丁美洲,也各自於1969年及1984年訂定難民公約;前者為《管理非洲難民具體方面的公約》(OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugees Problems in Africa),後者為《卡塔葛那難民宣言》(Cartagena Declaration on Refugees)。所有這些「事後的」公約、議定書與宣言,目的都不是取代1951年的《難民公約》,而是對它進行補充,讓其他地區的失根浮萍也能受同樣的保護。在這些事後的公約中,「迫害者判準」幾乎被視為界定「難民」的鐵則。


氣候不是迫害元兇?

除了「迫害者判準」外,難民公署遲遲不願擴大難民定義或另立環境/氣候《難民公約》的原因主要有三個,如英國新南威爾斯大學(University of New South Wales)法學院教授麥克亞當(Jane MacAdam)在報告中所言:首先,氣候變遷造成的遷移行動往往是緩慢進行,而非「迅速逃離」。且《難民公約》的存在目的,是希望透過回復難民的政治與公民身分,緩和「難民」本身可能造成的國際、區域或國家安全問題──原本應得到國家保護的人,卻因迫害而流離失所,有人認為「若不給予該有的安置與保護,他們恐將淪為無道德的恐怖分子」。然而,這種情形卻不太可能發生在「氣候難民」身上。雖有人警告,孟加拉將在2050年以前因氣候變遷而出現3000萬流離失所者,但沒有證據顯示這批人會造成任何安全問題,因為政府可透過經濟與社會政策處理氣候遷移的人群。

第二,難以界定「氣候變遷是造成人類遷移的原因」。由於氣候變遷的影響緩慢,且與已存在的問題和威脅無法切割,如存在許久的人口過剩、失業與低度發展等問題,都可能造成人口遷移。這些問題可能在某地區存在已久,且已達臨界點,氣候變遷只是點燃此臨界點的火苗。例如印度北方位於喜馬拉雅山麓的村莊可能因低度發展、就業問題而長期面臨人口外移困境,氣候變遷造成雨水不足,影響當地農作,則加速人口外移的情形。由於氣候變遷不是造成遷移的單一甚至主要原因,解決之道就不見得與氣候變遷直接有關──失業與低度發展恐怕需靠經濟政策、人口過剩則需人口政策來因應。

第三,難以區分氣候變遷的受害者與因自然環境艱難的謀生困難者。例如,孟加拉都市貧民區的居民,到底有多少人是因氣候變遷而不得不離開家園,又有多少人是因生存環境艱難而淪為都市底層,便難以界定。

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今年泰國遭遇半世紀最嚴峻的水災,全國1/3省份皆受影響,超過百萬公頃的農地被洪水淹沒。洪水已淹至首都曼谷,至今造成數百萬災民陷入困境。(攝影/林憬屏)

第一次氣候變遷戰爭

這些因素均讓難民公署遲遲不願擴大難民定義,或增訂氣候難民公約,雖然它是主管難民事務的最高國際組織。有趣的是,就在難民公署避而不談氣候難民的此時,蘇丹達佛地區的難民卻被國際問題專家承認為氣候難民。

 

蘇丹原為英國殖民地,其中北蘇丹居民多數為阿拉伯裔穆斯林,南蘇丹則多數為黑人基督徒。獨立後的蘇丹政府由穆斯林掌權,並企圖在全國推行伊斯蘭教,引發南方黑人基督徒不滿,加上南蘇丹於1983年發現大量石油,不僅占全國石油產量70%,拉大了南北經濟差距,政府意欲掌握石油更激化了衝突,引發長達22年的內戰。

 

除了宗教、種族、石油開採、經濟階層是造成蘇丹內戰的原因之外,氣候變遷也是因素之一。根據聯合國環境規畫署在《蘇丹後衝突環境評估》的報告指出,氣候變遷造成降雨量下降,加速北蘇丹農地的沙漠化,而此處農地除了依賴降雨並無其他水源,讓短缺的自然資源更加惡化,迫使阿拉伯裔穆斯林往南遷移,與南蘇丹黑人爭奪尼日河的水源與農地。因此,兩個民族間的爭鬥向有所聞。

此外,氣候變遷也造成查德湖乾涸。乾涸的查德湖迫使大批人移往達佛地區。不過,因為政府放縱甚至提供武器支援阿拉伯裔穆斯林對黑人基督徒的武裝行動,造成超過20萬黑人死亡,上百萬難民流離失所。

失根者只想活下去

不過,雖然蘇丹達佛地區的武裝衝突被稱為「第一次氣候變遷戰爭」,但蘇丹難民之所以被認為是氣候難民,主要原因仍在於他們的生命受到「實質迫害」,而非導因於「環境災害或氣候變遷」。換言之,雖然環境因素是惡化兩個群體的緊張關係、造成內戰的原因之一,但宗教/種族/政治立場的迥異,讓受迫者與迫害者得以被區分,這才能界定出「難民身分」。

然而,蘇丹的例子正好顯示,氣候變遷不僅可能造成大批失根的浮萍,更可能引發嚴重的安全與生存問題;如社會學者紀登斯(Anthony Giddens)所言,在氣候變遷下,面臨惡劣環境變化的群體,在自然資源不足以餬口、生存出現危機的情形下,就有可能訴諸某種形式的軍事行動以保護自己。


能源爭奪一觸即發

又如,晚近研究發現氣候暖化將使北極冰原消失,在北海航路(從芬蘭東部邊境莫曼斯克出發,蜿蜒行經西伯利亞外海,直達阿拉斯加與白令海)越來越可能實現的情形下,埋藏在北極冰原下的石油、天然氣等資源,就越有可能成為國際衝突的來源。雖然迄今為止,各國對這些如伊甸園蘋果般誘人的自然資源仍有所節制,可是,考量中東石油將在50年內耗竭,而石油價格日益攀升的現實利益,國際的自我節制便值得懷疑。畢竟,紀登斯就明白告訴我們,「面對氣候變遷帶來的各種損害,美國已經開始透過能源爭奪的稜鏡來看待這個世界。」(註2)美國五角大廈更早已將美國戰略與軍事計畫的重點放在資源競爭,而蘇丹達佛地區的流血衝突之所以發生,也和中國政府提供武器給政府軍、藉由支持政府軍來控制南蘇丹的石油,以維持自己對能源的大量需求息息相關。

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氣候變遷打亂了生態環境的節奏──究竟是沙漠變成湖泊?還是湖泊變成沙漠?(圖片來源/Robbert van der Steeg)

正視災民困境

英國布魯內爾大學(Brunel University)人類地理學中心主任巴金漢(S. Buckingham)以及地理學系資深教授透納(M. Turner)認為,人類不僅占據某個自然環境,還改變自然環境。這種改變使得「自然災害」與「人為災害」越來越難以區分。目前在許多地區已經出現極端氣候,其中首當其衝者,在國際層次上為第三世界國家,在國內層次上則多為國家中的弱勢族群,因為富國(人)可以憑自身能力與財富抵銷他們在自然中的脆弱性。然而,過去數百年的發展,犧牲的是窮國自由使用其環境和自然資源的權利,可是他們卻最先面對氣候變遷的衝擊。

因此,關於如何界定與安置「氣候難民」,麥可亞當建議,重點不在於他們流離失所的原因究竟是否真為氣候變遷,還是原居地無法提供生存資源而須離開。需要考量的是潛在傷害之本質,意即流離失所者面對的災害是否可能去除?回歸的安全是否能被確保?若不能,就需要將之視為難民予以安置,給予他們需要的保護。

如果氣候難民發生在一國之內,上述原則的適用則較為簡單。但是,如果某個國家因為氣候變遷而亡國,例如,南太平洋吐瓦魯、馬爾地夫等小島國,就需要以「整體接納」(en masse relocation)的方式來處理。

新公民權亟待創造

「整體接納」可分為兩部分。首先,全體國民同時被某國家接受。目前根據聯合國高級難民公署的難民安置守則,將難民整體遣返回原居地/原生國是主要原則。當然,安置到第三國或敦促東道國接納難民,也是難民公署採行的方案。不過,後二者都不涉及難民的整體性,而是依個案處理。此外,東道國會提供難民土地作為暫時棲身所,國際人道援助也會提供基本生活所需,但他們不能離開難民營,因為他們不會成為東道國國民。然而像吐瓦魯等國因氣候變遷導致海水淹沒其國土,就沒有國家可以遣返,因而需要整體的安置,而非個案的安置。

第二,因為他們沒有國家可以遣返,「整體接納」涉及的就不只是基本生活所需,而是工作、健康、教育、文化權與公民權等等保護。因為他們被安置到第二國,國際人道組織也不可能無止盡提供援助服務,便需要在第二國自立更生,因此有賴於公民權等權利的獲得與保障。

無論如何,如同聖保羅難民基金會主任史特里(Ubaldo Steri)所言,氣候難民需要國際社會以實際行動來面對。與其爭論因氣候變遷所造成的流離失所者應被視為氣候難民還是環境移民,不如嚴正思考全球各地正有越來越人因氣候變遷和自然災害,生存受到威脅。如何跳脫舊制度的窠臼,具體處理既存的危機,是國際社會迫在眉睫的課題。

 

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註釋

註1 「環境難民」包括傳統土地被強制徵收而流離失所者。但本文討論焦點在氣候變遷所造成的影響,因此,文中將限定使用「氣候難民」一詞。

註2   2007年,俄羅斯科學家在北級海底插上國旗,暗示其主權涵括大部分北級地區。在此同時,美國、挪威與丹麥等國也對北級海底提出領土主張。

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參考文獻

Buckingham S.與M. Turner。2010。《理解環境議題》(蔡依舫譯)。台北:韋伯出版社。
Giddens, Anthony。2011。《氣候變遷政治學》(黃煜文、高忠義譯)。台北:商周出版社。
Hyndman, Jennifer. 2000, Managing Displacement: Refugees and the Politics of Humanitarianism. Minneapolis: University of Minnesota Press.
MacAdam, Jane. 2011. Climate Change Displacement and International Law: Complementary Protection Standards. UNHCR: Legal and Protection Research Series.
UNEP. 2007. Sudan Post-Conflict Environmental Assessment.
http://global.cna.com.tw/Detail.aspx?Category=aALL&id=201104120010
http://www.globalobserver.net/web/program/index1.php?p_id=12
http://www.hkcna.hk/content/2011/0709/105516.shtml
Zhong-qi Zhao (趙中麒)

趙中麒,因參與台北海外和平服務團(TOPS)泰緬邊境援助難民工作而接觸緬甸政治與國際人道援助等議題。曾任職於曼谷Focus on the Global South。目前為國立中山大學公共事務管理研究所約聘助理教授,教授多元文化主義、非營利組織管理等課程。

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